В.И.Архипов. Лесоустройство и лесоуправление. Существующая практика. Новая парадигма

08.10.2018 16:28

Известное выражение классика российского лесоустройства М.М. Орлова о том, что «лесоустройство без лесоуправления мертво, а лесоуправление без лесоустройства слепо», как ничто лучше указывает на то, что лесоустройство и лесоуправление между собой тесно взаимосвязаны и взаимозависимы. Поэтому рассматривать эти два направления лесной деятельности необходимо вместе, в одном пакете.

Три теоремы и одно уравнение

Сначала немного математики.

Теорема 1

Систематическая ошибка определения запасов лесных насаждений при проведении лесоустройства составляет не менее 20% в сторону занижения, т.е. превышает допустимую величину (±5%) не менее, чем в 4 раза.

Доказательство

О систематическом занижении запасов лесных насаждений при лесоустройстве известно давно. Об этом говорят многочисленные публикации и опытные работы прошлых лет. Но социально-экономические последствия от такого занижения лесных запасов в Советском Союзе и в современной рыночной России не сравнимы.

В настоящее время официально о большом систематическом занижении запасов лесных насаждений свидетельствуют результаты государственной инвентаризации лесов. Подтверждают существенное занижение запасов (в два раза) данные обработки 4,5 тыс. пробных площадей, заложенных сотрудниками Санкт-Петербургского научно-исследовательского института лесного хозяйства в семи субъектах Российской Федерации в 2015-2018 гг. при подготовке новых Правил ухода за лесами. Об этом же свидетельствуют результаты опросов специалистов, имеющих большой опыт работ по отводу и таксации лесосек.

Чтобы окончательно убедить в этом очевидном факте немногочисленных сомневающихся, достаточно провести сравнение данных случайно отобранных лесных деклараций по делянкам сплошных рубок, соответствующих материалам лесоустройства, с данными фактически заготовленной древесины на этих же делянках, полученных оператором Харвестера, то есть на основании точного компьютерного учета.

Теорема 2

Сведения о запасах лесных насаждений, содержащиеся в лесных декларациях, как правило, соответствуют данным лесоустройства.

Доказательство

Приведенное утверждение подтверждается сравнительным анализом лесных деклараций, отобранных методом случайной выборки, с таксационными описаниями соответствующих выделов лесоустройства, содержащихся в государственном лесном реестре. При желании, такой сравнительный анализ может быть выполнен заинтересованными в этом органами государственной власти в любое время и в любом субъекте Российской Федерации.

Теорема 3

Сведения о фактически заготовленных объемах древесины, приводимые в отчетах об использовании лесов, как правило, соответствуют данным, содержащимся в соответствующих лесных декларациях.

Доказательство

Приведенное утверждение подтверждается сравнительным анализом отчетов об использовании лесов, отобранных методом случайной выборки, с данными, содержащимися в соответствующих лесных декларациях. При желании, такой сравнительный анализ может быть выполнен заинтересованными в этом органами государственной власти в любое время и в любом субъекте Российской Федерации.

Уравнение

Приведенные три теоремы складываются в известное простое равенство:

если А=В, а В=С, то А=С, где:

А – данные о запасах древесины в материалах лесоустройства;

В – данные о запасах древесины в лесных декларациях;

С – данные о запасах древесины в отчетах об использовании лесов.

Данные о запасах заготовленной древесины, содержащиеся в отчетах об использовании лесов, соответствуют заниженным в среднем не менее чем на 20% данным о запасах лесных насаждений, содержащихся в материалах лесоустройства. Что и требовалось доказать.

Это означает, что в Российской Федерации ежегодно на легальных лесосеках заготавливается не менее 40 млн.м3 неучтенной древесины, чем наносится прямой экономический ущерб бюджетной сфере в размере, оценочно, не менее 4 млрд. руб. в год. В итоге наносится ущерб престижу и безопасности страны.

Главный вывод - действующие в нашей стране системы лесоустройства и лесоуправления являются неэффективными.

Существующая практика

Ежегодно за счет средств государственного бюджета на землях лесного фонда Российской Федерации для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов проводится лесоустройство (таксация лесов). Результаты таксации лесов в установленном порядке вносятся в государственной лесной реестр и служат официальной информационной основой для организации лесоуправления и текущей хозяйственной деятельности в лесах.

В соответствии со статьей 67.2 Лесного кодекса РФ лесоустройство должно проводиться по правилам, установленным лесоустроительной инструкцией, но в действительности это не так. Требования Лесоустроительной инструкции повсеместно и грубо нарушаются. Поэтому итоговые материалы лесоустройства представляют собой производственный брак, в результате чего в государственный лесной реестр вносится недостоверная информация о количественных и качественных характеристиках лесных ресурсов, в том числе заниженные, в среднем не менее чем на 20%, данные о запасах лесных насаждений.

Сложившаяся практика во многом объясняется применением при лесоустройстве морально устаревших и непрозрачных технологий, а также тем, что таксация лесов основана на доверии к исполнителю (инженеру-таксатору) и фактически является бесконтрольной. Составители технических заданий к договорам на лесоустройство сознательно, скорее всего по согласованию с предполагаемым будущим исполнителем работ, не предусматривают обязанность Исполнителя предоставлять Заказчику документальные свидетельства о том, что он свою работу выполнил в полном объеме с соблюдением технологического режима. Поэтому, при таксации лесов практически никто и нигде не выполняет в необходимых объемах требования, изложенные в Лесоустроительной инструкции, которые определяют качество лесоустроительных работ. Вместо трудоемкой работы по последовательному описанию с нормативной точностью характеристики каждого лесотаксационного выдела практикуется кабинетная переписка «старых» лесоустроительных данных. Налицо – злоупотребление доверием и подлог.

В общем виде схема образования «излишков» древесины на легальных лесосеках выглядит следующим образом:

1. Исполнитель лесоустроительных работ сдает, а Заказчик принимает бракованную лесоустроительную продукцию (документацию) с заниженными, в среднем не менее, чем на 20% данными о запасах лесных насаждений.

2. Органы государственной власти вносят эту бракованную лесоустроительную документацию в государственный лесной реестр.

3. Эта бракованная лесоустроительная документация в виде таксационных описаний выделов вносится в состав проектов освоения лесов, которые составляют лица, использующие леса.

4. Все проекты освоения лесов успешно проходят государственную экспертизу. Таким образом легализуется и приобретает приоритетный официальный статус бракованная лесоустроительная документация в виде таксационных описаний выделов с заниженными, в среднем не менее, чем на 20% данными о запасах лесных насаждений.

Статья 26 «Лесная декларация» Лесного кодекса Российской Федерации:

"Лесной декларацией является заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов".

Данная правовая норма представляется ошибочной и, более того, вредоносной. Первоисточником этой ошибки является ложное представление о том, что точность лесоустроительной документации, содержащейся в государственном лесном реестре, соответствует требованиям Лесоустроительной инструкции.

5. Пункт 1 статьи 26 «Лесная декларация» Лесного кодекса РФ мотивирует лиц, использующих леса, при подготовке лесных деклараций подгонять данные о фактических запасах на делянках, полученные по результатам отводов и таксации лесосек, под заниженные данные о запасах, которые содержатся в проектах освоения лесов. Что указанные лица и делают, ведь запасы на делянках занижены, а не завышены. Такие лесные декларации, как правило, не соответствующие факту, но соответствующие проектам освоения лесов, подаются в органы государственной власти.

6. Органы государственной власти проверяют лесные декларации на соответствие проектам освоения лесов, но не на соответствие фактическим данным.

Гипотеза

В стране нет ни одного примера, когда орган государственной власти не принял поданную лесную декларацию, которая:

- с одной стороны, соответствует проекту освоения лесов;

- с другой стороны, результаты проведенной натурной проверки показали, что фактические запасы на отведенной делянке существенно (более чем на 10%) превышают указанные в лесной декларации.

7. Лица, использующие леса, осуществляют заготовку древесины на основании поданных лесных деклараций и предоставляют в органы государственной власти отчеты об использовании лесов. В отчетах об использовании лесов указанные объемы заготовленной древесины, как правило, соответствуют объемам, указанным в лесных декларациях.

8. Таким образом, на легальных лесосеках появляется неучтенная древесина, иначе говоря «излишки», общий ежегодный объем которых в целом по стране составляет не менее 40 млн.м3.

Существует множество различных вариантов «растворения» неучтенной древесины в общем официальном объеме лесозаготовок. Часть древесины остается на делянках, часть используется при строительстве лесных дорог и лежневок, часть пропускается через местные пилорамы и деревообрабатывающие предприятия и поступает на рынок в виде полуфабрикатов и готовых изделий, часть легализуется через лесные биржи и ЕГАИС, и т.д.

Выбор варианта и их соотношение в объемных показателях во многом зависит от региона и от того, кто фактически ведет заготовку леса – сам арендатор лесного участка, субарендатор или подрядная организация.

Большая системная проблема заключается в том, что описанная ситуация, когда на легальных делянках формируется значительный объем неучтенной древесины, устраивает всех участников лесных отношений, так как позволяет им получать незаконную маржу. Исключением, возможно, являются крупные вертикально интегрированные компании-арендаторы лесных участков с преобладанием иностранного капитала, ориентированные на зарубежные рынки сбыта. Такие компании обычно дорожат своей репутацией, включены в систему лесной сертификации по международным стандартам и понимают, что в условиях развитой рыночной экономики наличие положительного имиджа является важным условием общего экономического успеха.

Что делать?

Новая парадигма

Исходя из здравого смысла, учета мирового опыта и простой логики, предлагается «Дорожная карта» по изменению ситуации к лучшему.

Состоит «Дорожная карта» из пяти конкретных шагов.

Шаг первый. Необходимо осуществить поэтапный переход от низкопроизводительных наземных способов таксации лесов к современным высокопроизводительным дистанционным способам таксации при выполнении лесоустроительных работ в рамках государственных контрактов.

Шаг второй. Лесоустроительной документации, содержащейся в государственном лесном реестре, необходимо придать официальный статус «Предварительные данные». «Предварительные данные» подлежат адресному уточнению в процессе организации и ведения текущей хозяйственной деятельности в лесах.

Шаг третий. Необходимо принять правовое решение в отношении ст.26 «Лесная декларация» Лесного кодекса РФ по урегулированию причинно-следственных связей между проектом освоения лесов и лесной декларацией.

Шаг четвертый. Необходимо принять правовое решение, в соответствии с которым оценку федерального имущества (таксацию лесов при лесоустройстве и подготовку лесных деклараций) имеют право выполнять исключительно лица, имеющие действующий сертификат инженера-таксатора.

Шаг пятый. Необходимо создать эффективную систему контроля качества лесных деклараций и отчетов об использовании лесов.

Обоснование

1. Действующая мировая практика не имеет примеров выполнения сплошной таксации лесов на больших площадях наземным способом. Этому есть простое объяснение.

Во-первых, это очень трудозатратно и очень дорого. Практикуемая в мире наземная таксация лесов, по точности соответствующая требованиям нашей лесоустроительной инструкции, имеет низкую производительность труда (не более 40 га за смену) и высокую стоимость (не менее 10 евро за 1 га).

Во-вторых, в этом нет никакой необходимости. В мировой лесоустроительной практике акцент делается на перманентную выборочную адресную таксацию высокоточным наземным способом только тех участков, в которых в ближайшее время планируется проведение хозяйственных мероприятий. Такой разумный подход напоминает незаслуженно забытое у нас непрерывное лесоустройство.

2. На дворе 21-й век. Современные достижения науки и техники в области дистанционного зондирования Земли предоставляют человечеству новые, недостижимые ранее, возможности. Общемировой вектор на дальнейшее развитие и доминирование высокопроизводительных дистанционных способов таксации лесов является вполне очевидным. Показательным примером в этом отношении может служить соседняя Финляндия, где в настоящее время осуществляется государственная программа по таксации лесов дистанционным способом, рассчитанная на 10 лет. В условиях Российской Федерации, с ее огромными лесными территориями и растущим спросом на актуальную лесоустроительную информацию, направление, определенное новой Лесоустроительной инструкцией (2018), на доминирование в зоне коммерческих лесов морально устаревших, затратных и низкопроизводительных наземных технологий таксации лесов выглядит архаичным и представляется ошибочным.

3. Точность таксации лесов дистанционным (дешифровочным) способом не уступает по точности наземному глазомерному способу. Об этом свидетельствуют нормативы точности, приведенные в Лесоустроительной инструкции (2018), письмо Минприроды от 06.08.2018 № 03-16-29/20268, а также действующая практика последних лет.

4. Аргументы о том, что дешифровочные способы таксации лесов не позволяют выполнить проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, так как в соответствии с п.116 Лесоустроительной инструкции (2018) такое проектирование для лесотаксационных выделов осуществляется одновременно с наземной таксацией лесов, звучат фальшиво и не выдерживают критики.

Во-первых, специалисты лесного хозяйства (кроме авторов Лесоустроительной инструкции) знают, что уже давно никто и нигде при лесоустройстве не проектирует мероприятия одновременно с наземной таксацией. За человека это делают программы, написанные по алгоритмам, которые содержатся в лесохозяйственных регламентах соответствующих лесничеств и лесопарков. Для того чтобы лишний раз в этом убедиться, достаточно сравнить ведомости проектируемых мероприятий с полевыми карточками таксации по любому лесоустроенному за последние 5 лет объекту, например, по Северо-Западному лесничеству Ленинградской области, Демянскому и Пестовскому лесничествам Новгородской области и др.

Во-вторых, если на самом деле есть необходимость проектировать мероприятия одновременно с наземной таксацией, то Лесоустроительная инструкция (2018) предоставляет для этих целей эффективный инструмент: способ таксации – «сочетание аналитико-измерительного дешифрирования стереоаэроснимков и глазомерной таксации (с назначением мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов)». Мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов для лесотаксационных выделов проектируются, как правило, на непокрытых лесной растительностью землях, в молодняках и лесных культурах ревизионного периода. Эти категории земель занимают обычно около 10% площади лесничества и с высокой точностью выявляются на первом этапе лесоустроительных работ при «дешифрировании снимков с установлением границ лесотаксационных выделов» (п.33 Лесоустроительной инструкции, 2018). По результатам дешифрирования составляется соответствующая повыдельная ведомость и на втором этапе лесоустроительных работ выполняется наземная таксация этих выделов с назначением в них мероприятий. Такая работа и есть настоящее рациональное сочетание лесного дешифрирования и наземной таксации.

Шаг второй. Лесоустроительной документации, содержащейся в Государственном лесном реестре, необходимо придать официальный статус «Предварительные данные». «Предварительные данные» подлежат адресному уточнению в процессе организации и ведения текущей хозяйственной деятельности в лесах.

В лесном хозяйстве нашей страны существуют правила, в соответствии с которыми перед проведением любых хозяйственных мероприятий в лесу, будь то создание лесных культур, уход в молодняках или заготовка древесины, должны выполняться инструментальный отвод и составление таксационного описания каждого лесного участка, где намечено проведение мероприятия. Установленная при этом в границах отвода новая таксационная характеристика лесного участка в большинстве случаев имеет существенное, выше допустимых значений, отклонение от таксационной характеристики этого же лесного участка (лесотаксационного выдела), которая содержится в государственном лесном реестре. Такую ситуацию следует признать естественной, а происходит это по следующим причинам.

Причина 1. Разные способы таксации. Точность таксации при отводах лесного участка для проведения в нем хозяйственного мероприятия всегда выше, чем при лесоустройстве.

Причина 2. Общее низкое качество сплошной таксации лесов при лесоустройстве.

Причина 3. Происшедшие текущие изменения с момента последнего лесоустройства. Средний срок между датой проведения лесоустройства и проведением хозяйственного мероприятия в лесу превышает 10 лет.

Причина 4. Для проведения хозяйственного мероприятия, как правило, отводится не весь лесотаксационный выдел, а его часть.

Поэтому, придание массовым материалам лесоустройства официального статуса «Предварительные данные» будет оптимальным и разумным решением.

Такое решение является логическим продолжением второго шага. Здесь возможны два варианта.

Вариант 1. Внесение изменений в Лесной кодекс РФ не требуется.

Необходимо дать в официальном порядке разъяснение о том, что в проектах освоения лесов содержатся «Предварительные данные» о лесотаксационных выделах и назначенных в них хозяйственных мероприятиях. Поэтому требование ст.26 Лесного кодекса РФ о необходимости соответствия лесной декларации проекту освоения лесов не распространяется на таксационные характеристики выделов и назначенные в них хозяйственные мероприятия.

Вариант 2. Требуется внесение изменений в Лесной кодекс РФ.

Возможен следующий подход. Проект освоения лесов упраздняется. Вместо него лица, использующие леса, готовят и представляют в орган государственной власти бизнес-планы. Государственная экспертиза бизнес-планов не требуется. Главным звеном всей цепочки лесного планирования, имеющим приоритет по сравнению с проектом освоения лесов, становится лесная декларация.

Пункт 1 статьи 26 Лесного кодекса РФ можно изложить в следующей редакции: «Лесной декларацией является заявление об использовании лесов в соответствии с бизнес-планом и лесохозяйственным регламентом соответствующего лесничества (лесопарка)».

Леса России находятся в федеральной собственности. Оценка состояния лесов, определение их количественных и качественных характеристик является важной государственной задачей. Особенно важно обеспечить высокоточную оценку федерального имущества непосредственно перед его законным изъятием в интересах лиц, использующих леса. Поэтому государственное регулирование лесотаксационной деятельности не только оправдано, но и необходимо. Лица, использующие леса, должны включать «сертифицированных» инженеров-таксаторов в штат своих организаций или покупать их услуги на рынке. Инженерам-таксаторам при подготовке лесных деклараций необходимо предоставить право проектировать хозяйственные мероприятия на основе фактической таксационной характеристики отведенного лесного участка и требований лесохозяйственного регламента. Порядок наделения инженеров-таксаторов соответствующими правами можно установить по аналогии с кадастровыми инженерами.

В настоящее время мотивировать участников лесных отношений вести «правильное лесное хозяйство» может только наличие эффективной системы контроля и неотвратимость «экономического» наказания при выявлении нарушений лесного законодательства.

Контрольная работа может быть построена следующим образом.

1-й уровень контроля – региональный (все виды использования лесов).

Контроль качества лесных деклараций.

1. Ответственный за проверку – уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Объем проверки (годовой) – не менее 10% поданных лесных деклараций.

3. Срок проверки – в течение 30 календарных дней с даты подачи лесной декларации.

4. Место проверки – лесной участок, отведенный для использования лесов.

5. Метод проверки – повторная таксация методом, который использовался при подготовке лесной декларации.

6. Форма предоставления результатов проверки – акт проверки установленного образца.

7. Отчетность о проведенных проверках – ежеквартальная. Представляется в Рослесхоз по форме установленного образца, где по каждому объекту проверки в обязательном порядке должны быть приведены таксационные характеристики отведенного лесного участка:

- по данным государственного лесного реестра;

- по данным лесной декларации;

- по данным проверки.

2-й уровень контроля – федеральный (вид использования лесов – заготовка древесины).

Контроль качества лесных деклараций и отчетов об использовании лесов.

1. Ответственный за проверку – Департамент лесного хозяйства Федерального округа. В проверке могут принимать участие независимые эксперты (по заявительному принципу) и, при необходимости, представители правоохранительных органов.

2. Объем проверки (годовой) – не менее 3% поданных лесных деклараций.

3. Срок проверки – в течение 2-х лет с даты сдачи отчета об использовании лесов.

4. Место проверки – лесной участок, на котором на основании поданной лесной декларации, произведена заготовка древесины.

5. Метод проверки – в соответствии с «Методикой восстановления таксационной характеристики выделов, пройденных рубками».

Указанная методика должна отвечать следующим требованиям:

первое – она должна быть научно-обоснованной;

второе – она должна быть утверждена Министерством природных ресурсов и экологии и зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации;

третье – результаты проверочных мероприятий, выполненных по этой методике, должны обладать юридической силой и приниматься для рассмотрения в судах.

Наличие официальной «Методики восстановления таксационной характеристики выделов, пройденных рубками» является необходимым условием, обеспечивающим эффективность «Дорожной карты».

1. Форма предоставления результатов проверки – акт установленного образца.

2. Отчетность о проведенных проверках – ежеквартальная. Представляется в Рослесхоз и в органы прокуратуры соответствующих субъектов РФ по форме установленного образца, где по каждому объекту проверки в обязательном порядке должны быть приведены таксационные характеристики отведенного лесного участка:

- по данным государственного лесного реестра;

- по данным лесной декларации;

- по данным проверки качества лесной декларации, выполненной на 1-м уровне контроля (если таковая проводилась);

- по данным отчета об использовании лесов;

- по данным проверки в соответствии с «Методикой восстановления таксационной характеристики выделов, пройденных рубками».

инженер лесного хозяйства Архипов В.И.

пос. Ильичево Ленинградской области

сентябрь 2018 г.

АННОТАЦИЯ

Рассмотрен основной недостаток практики лесоустройства и лесоуправления в РФ – существенное занижение запасов лесных насаждений при наземной таксации лесов, как основание появлению искаженных сведений в лесных декларациях и документах статотчетности. В форме пошаговой дорожной карты предлагается новая модель развития современного лесоустройства и лесоуправления, основанная на высокопроизводительных дистанционных способах таксации лесов с их уточнением в процессе организации и ведения текущей хозяйственной деятельности. Намечен ряд предложений по принятию соответствующих правовых решений, обеспечивающих эффективность функционирования современного лесоустройства и лесоуправления.

ANNOTATION

The main lack of modern forest inventory practice and forest management in Russian Federation is considered. This is a trend towards a significant reduction of forest stands stocks in process of terrestrial method of forest inventory. The consequences of this trend are the appearance of false data in forest declarations and forest accounting documents. The road map, consisting of a new model for the development of modern forest inventory and management based on the use of high-performance remote sensing methods of forest inventory and them improving in process of current forest activity is proposed. A series of proposals to develop legal solutions ensuring the effictiveness of modern forest inventory and management are offered.